임대료 상한제, ‘주거 안정 vs 시장 왜곡’
임대 주택 공급 장기적 ‘감소 가능성’
저가 임대 주택 수요 증가로 ‘임차인 피해’

더 이코노미(The Economy) 및 산하 전문지들의 [Deep] 섹션은 해외 유수의 금융/기술/정책 전문지들에서 전하는 업계 전문가들의 의견을 담았습니다. 본사인 글로벌AI협회(GIAI)에서 번역본에 대해 콘텐츠 제휴가 진행 중입니다.

임대료 규제 정책은 논란이 많은 주제다. 임차인의 비용 부담을 덜고 주거 안정에 기여한다는 긍정론도 있지만 시장을 왜곡해 의도하지 않은 부작용으로 이어질 수 있다는 반대 의견도 많다. 최근 스페인의 카탈루냐(Catalonia)가 실시한 임대료 상한제를 통해 정부 주택 임대 시장 개입의 장단점을 살펴본다.

주택난으로 ‘임대료 상한제’ 고민하는 도시 늘어

전 세계 주요 도시의 임대료가 급상승하면서 집세 규제를 고민하는 정책 당국이 많다. 임대료 규제 방식은 임대 기간 중 집세 인상을 금하는 것과 신규 임대 시 상한선을 정하는 두 가지로 요약된다. 물론 둘 다 임차인의 비용 문제를 덜어주는 것이 목표다.

전통적 경제학 이론에 따르면 해당 정책은 장단점이 있을 수밖에 없다. 임대료 상한선은 임대인에게서 임차인으로 소득 재분배 효과를 가져오지만 임대인들의 시장 퇴출을 불러 주택 공급 감소로도 이어질 수 있다. 또한 임차인이 낮은 임대료 때문에 더 이상 만족스럽지 않은 집에 계속 거주하게 되는 부작용이 발생할 수도 있다.

여기에 대해 일부 학자들은 임대료 규제가 특정 상황에서는 시장 효율을 높여 준다고 주장한다. 예를 들어 임대인의 가격결정력이 압도적인 시장이라면 시장 수준에 맞는 상한선을 강제하는 것이 독점적 시장 왜곡(monopoly distortions)을 바로잡는 방법이 된다. 또한 임대료 규제는 임차인들이 거주지를 찾는 시간과 비용을 줄여줄 수도 있다.

카탈루냐, ‘비교 가격’ 책정해 ‘임대 상한제’ 도입

2020년 9월 카탈루냐 정부는 주택난이 심한 자치구를 대상으로 임대 주택별 상한선을 적용하는 정책을 시행했다. 인근에서 비교 가능한 25개의 임대 물건에 기반한 참고 가격을 설정해 임대료 한계를 정한 것이다. 이 정책의 결과는 어떻게 됐을까?

평균적으로는 규제 대상 지역의 임대료가 5% 줄었다. 특히 임대료가 비싼 물건들 중심으로 상당한 하락을 기록해 정책 목표를 달성한 측면이 있다. 하지만 문제는 가격이 내리며 고가 주택을 중심으로 임대 주택 공급이 함께 감소했다는 것이다. 상대적으로 임대료가 싼 물건들의 수요가 증가해 저가 임대 주택은 오히려 임대료가 올랐다.

실제로 규제 지역에서 신규 임대 계약이 10%나 줄었는데 주로 고가 임대 주택을 운영하던 임대인들이 시장에서 빠져나갔기 때문으로 분석된다. 하지만 저가 임대주택은 공백을 메울 만큼 증가하지 못해 주택 공급난이 심화했다.

고가 임대 주택 퇴출로 ‘저가 주택 임차인’ 손해

이는 임대료 규제가 임대인의 이익을 줄이는 대신 모든 임차인이 혜택을 보게 한다는 가정을 뒤집는 결과다. 고가 임대 주택 임차인들은 이익을 봤지만 저가 임대 주택 임차인들은 수요 증가에 따른 임대료 상승으로 오히려 손해를 봤다. 임대료 부담을 임차인 집단끼리 주고받은 셈이다.

결국 카탈루냐 사례는 임대료 규제 정책에 내재하는 상충 관계를 뚜렷이 보여준다. 임대료 상한선 도입으로 단기간의 효과가 있었지만 임대 주택 공급이 줄며 시장이 왜곡돼 특정 임차인 집단이 피해를 보는 상황으로 귀결된 것이다. 정책 실행에 있어 평균적 효과에만 매몰되지 않고 인구 집단별 소득 재분배 효과를 면밀히 살펴볼 필요가 있다는 교훈을 얻을 수 있는 대목이다.

주택난 해소를 위해 임대료 규제를 검토하는 다른 많은 도시들도 정책 시행 전 정책 효과의 종합적인 검증이 필요하다. 각기 다른 인구 집단에 미치는 영향을 세심히 살펴야 의도치 않은 부작용을 최소화하면서 주택난을 완화할 수 있다.

원문의 저자는 조안 몬라스(Joan Monras) 폼페우 파브라 대학교(Pompeu Fabra University) 교수 외 1명입니다. 영어 원문 기사는 The impact of rent controls: Lessons from Catalonia | CEPR에 게재돼 있습니다.