학생 수 감소에도 10년간 교부금 연 7% 증가
내국세 21%를 시도교육청에 의무 배정 방식
저출생 흐름 속 교육 예산 구조조정 불가피

정부가 저출생과 초고령화에 대응해 재정의 지속 가능성을 확보하기 위한 목적으로 의무지출 구조조정을 추진한다. 특히 시도교육청과 학교의 예산 낭비 사례에 대한 지적이 잇따르고 있는 만큼 지방교육재정교부금(교육교부금)에 대해 집중 검토할 것으로 전해졌다. 교부금은 내국세의 일정 비율을 시도교육청에 배분하는 방식으로 책정되는데, 학생 수가 감소하는 상황에서도 지속적으로 교부금이 증가하면서 재정 운용의 비효율성 지적이 제기되는 상황이다.

의무지출 중 교육교부금 비중 20%로 가장 커

31일 교육계와 관가에 따르면 올해 기획재정부가 추진하는 의무지출 구조조정의 핵심 테마는 교육교부금이다. 교육교부금은 전국 유치원과 초·중·고등학교 학생 교육에 사용하는 예산으로, 소득세·법인세 등 내국세 총액의 20.79%를 중앙정부가 의무적으로 시도교육청에 배분하는 방식으로 운용된다. 현재 전국 시도교육청의 교육비특별회계 예산은 95조원으로 이 중 80%가 교부금으로 충당된다. 그러나 교육 여건 변화가 유연하게 반영되지 않다 보니 교육 예산이 과다 편성돼 낭비 요소로 지적되고 있다.

실제로 학령기 아동 수가 감소하는 상황에서도 교육교부금은 터무니없이 늘고 있다. 통계청에 따르면 유치원에서 고등학교까지 학령 인구는 2015년 755만8,000명에서 올해 591만1,000명으로 10년 새 250만 명 이상 감소했다. 2035년에는 412만8,000명까지 줄어들 것으로 예상된다. 반면 교육교부금은 2015년 39조4,000억원에서 올해 72조2,000억원으로 같은 기간 2배 가까이 증가해 올해 의무지출 365조원 중 가장 큰 비중을 차지한다. 감사원에 따르면 오는 2070년 전국 시도교육청에 나눠주게 될 교육교부금 규모가 220조원에 이를 것으로 전망된다.

정부의 총지출 예산은 크게 의무지출과 재량지출로 구분하는데 올해의 경우 지난해 12월 국회를 통과한 예산 673조3,000억원 중 의무지출이 365조원으로 전체 예산의 54.2%를 차지한다. 의무지출은 법에 따라 지출 의무가 발생하고 규모가 결정돼 현실적으로 줄이기 매우 어려운 경직성 지출이다. 기재부가 내년 예산 편성 지침을 통해 "인구구조 변화를 고려해 중장기 의무 지출 소요를 점검하고 구조 개편 등으로 지속 가능성을 확보하는 방안을 검토해야 한다"고 전했지만, 의무지출 중 어떤 항목을 줄일지는 명확하게 언급하지 않아 이에 대해 의견이 분분했다.

전문가들 사이에서는 저출생 흐름 속에 단일 항목 중 가장 높은 비중(20%)을 차지하는 교육교부금의 구조조정은 당연한 수순이라는 의견이 우세하다. 김학수 한국개발연구원(KDI) 선임연구위원은 "정부가 명시적으로 거론하지는 않았지만, 교육교부금 개편을 상정해 둔 것으로 보인다"며 "의무지출 구조조정에서 가장 비중이 큰 교육교부금을 빼면 의미가 없다"고 말했다. 그러면서 "내국세에 일정 비율 연동하는 기존 방식을 폐기하고 교육재정의 효율성을 높여야 한다"며 "국가 재정을 적재적소에 투입하는 선순환 구조를 구축해야 한다"고 강조했다.

교육청·학교에서 예산 낭비 사례 지적 잇따라

이처럼 경직된 예산 배정 구조로 인한 예산 낭비 사례도 잇따르고 있다. 최근 감사원이 실시한 경기도 교육청 감사 결과에 따르면 경기도 내 학교 5곳은 2016~2020년 경기도교육청 환경 개선 사업을 통해 96억원을 지원받아 시설을 전면 개·보수했다. 그런데 이들 학교는 이후 2021~2022년 노후 학교를 개선하는 '그린스마트 미래학교 사업'에 선정되면서 학교를 새로 지었다. 불과 몇 년 전 96억원을 들여 리모델링한 멀쩡한 건물을 철거하고 370억원을 써 새로 건물을 올린 것이다.

경기도 화성시의 한 초등학교는 근처의 학령인구가 크게 줄어들면서 전교생 숫자가 2021년 69명에서 지난해 30명으로 절반 넘게 축소됐다. 이 때문에 향후 몇 년 안에 폐교될 위험이 크다는 관측이 나왔지만, 해당 학교는 2021년 노후 건물 개선 사업에 선정되면서 63억원을 들여 학교를 새로 지었다. 최근에는 관내 고등학교에 일제히 공문을 보냈다. 고등학교 3학년 학생에게 1인당 30만원씩 현금을 지급하겠다는 내용인데 명목상으로는 운전면허나 토익 등 자격증 취득 지원이지만 지방 교육 예산이 많이 남아 학생에게 현금성 지원을 하는 것 아니냐는 지적이 나왔다.

다른 지역에서도 과도한 예산 집행으로 '헛돈 쓰기'라는 비판이 이어졌다. 인천시교육청은 2022년 300억원을 들여 중학교 신입생에게 노트북을 제공했고, 서울시교육청도 태블릿PC를 나눠주는 데 600억원을 썼다. 교사에게 신형 고사양 노트북을 지급하는 곳도 있었다. 서울시교육청 등은 초·중학교 신입생에게 입학 지원금으로 학생 1인당 20만~30만원을 나눠주고 있다. 2023년 국무총리실이 교육교부금 집행 실태를 들여다본 결과 학교 개·보수 예산을 교직원 뮤지컬 구입비, 바리스타 자격증 취득 연수 등에 부정 사용한 사례도 드러났다.

교육부는 예산 낭비에 대한 비판이 일자 교육교부금을 영유아·보육 통합 추진과 대학 지원에 투입하려고 했으나, 전국교직원노동조합(전교조) 등 교육계의 반대에 부딪혀 좌초됐다. 일례로 2023년 9월 교육부는 유보통합을 위한 15개 우선 이행 과제를 발표하면서 유치원·어린이집 지원 등 유보통합 예산 마련을 위해 지방교육재정교부금법 시행령 개정을 추진했지만, 전교조의 강력한 반대로 결국 무산됐다. 당시 전교조는 논평을 통해 "유보통합 비용을 초중등교육 예산에서 충당하는 것은 초중등교육 포기 선언"이라며 시행령 개정 철회를 강력히 요구했다.

교육부 폐지·기능 축소 공약도 시행은 지지부진

이에 일각에서는 교육재정 효율화 논의와 함께 교육정책의 추진체계도 점검할 필요가 있다고 지적한다. 지난 두 번의 대선에서 주요 후보들의 공약에 교육부 폐지가 등장한 것은 교육부 정책과 역할에 대한 회의적 시각이 반영된 결과다. 문재인 대통령은 2017년 대선 공약으로 교육부의 권한을 축소해 고등·평생·직업교육 중심으로 재편하고 초·중등교육은 시도교육청으로 이관하겠다고 했다. 하지만 교육부는 그대로 둔 채 국가교육위원회를 신설했고 기존 교육부와의 역할 중복, 실질적 성과 부족, 사회적 합의 미흡 등이 지적되면서 결국 '옥상옥'이라는 비판을 받았다.

이 같은 문제는 윤석열 대통령 임기 동안에도 이어졌다. 윤 대통령은 2022년 대선 당시 공약으로 교육부 폐지를 직접 언급하지는 않았다. 다만 안철수 국민의당 대표는 "교육청은 교육지원처로 개칭하고, 고등교육은 총리실 산하로 옮겨야 한다"며 대선 공약으로 교육부 폐지를 제시했다. 이에 따라 당선 이후 인수위원회가 교육부 조직 개편과 국가교육위원회 운영 방안을 검토했고 그 과정에서 대학 관련 업무를 총리실 산하로 이관하거나 별도 기구를 신설하는 방안이 검토됐지만 최종적으로 교육부는 존치됐고 효율성에 대한 논의는 여전히 이어지고 있다.

전문가들은 그간 교육의 폐지·기능 축소·존치를 논의하는 과정에서 교육부와 시도교육청에 더해 국가교육위원회까지 설치됐지만 누구 하나 제대로 된 과제를 추진하지 못하고 문제가 생기면 서로 책임을 떠넘긴다고 목소리를 높인다. 이러한 상황은 현재 도널드 트럼프 대통령이 추진 중인 교육부 폐지와 대조적이다. 지난해 대선 기간 중 트럼프 대통령은 연방 교육부 폐지를 주요 공약으로 내세웠다. 그는 “미국 학생들은 막대한 교육비를 쓰고도 전 세계 또래들보다 뒤처지고 있다”며 “교육부가 여러분 자녀들에게 허튼 훈계를 늘어놓는 데 세금을 낭비하고 있다”고 비판했다.

취임 이후 트럼프 대통령은 교육부 해체를 위한 구체적이면서도 강력한 조치를 취하고 있다. 그는 연방 교육부에 대한 광범위한 예산 삭감과 프로젝트 중단 조치를 시행하며 해체에 속도를 내고 있다. 이와 함께 린다 맥마흔 교육부 장관에게 교육부 폐쇄를 위한 모든 조치를 취하라는 지시를 내렸다. 맥마흔 장관은 상원 인준 청문회에서 교육부의 기능을 주 정부로 이관하겠다는 뜻을 밝히면서 교육부 해체가 저소득 지역 학생들과 장애인을 위한 두 가지 주요 연방 자금 지원 프로그램인 Title I과 장애인 교육법(IDEA)에 영향을 미치지 않을 것이라고 강조했다.